Parecer jurídico favorável isenta o gestor público?

O parecer jurídico favorável não afasta, por si só, a responsabilidade do gestor por improbidade administrativa. Sua existência, porém, deve ser considerada na análise do dolo, especialmente quando a consulta antecedeu a decisão e apresentou ao órgão jurídico competente os fatos relevantes.

Se o gestor recebe uma orientação favorável e decide de acordo com ela, a constatação posterior de ilegalidade não resolve a questão da responsabilidade por improbidade. A Lei nº 8.429/1992, após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, exige conduta dolosa: a voluntariedade ou a prática consciente do ato não bastam. É necessário demonstrar vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto na lei.

Afirmar que o parecer não vinculava o gestor esclarece quem possuía competência para decidir. A demonstração do dolo exige examinar também os elementos que indiquem atuação com finalidade ilícita. Embora o administrador não possa transferir sua responsabilidade ao parecerista, o processo de formação da decisão tem relevância jurídica.

Um parecer prévio, regularmente emitido, fundamentado e elaborado com conhecimento dos fatos relevantes pode contribuir para essa análise. Ele não cria presunção de inocência. Ajuda a explicar por que a decisão foi tomada, circunstância que a acusação precisa enfrentar.

O valor dessa manifestação se reduz quando o gestor omite fatos relevantes, ignora ressalvas, descumpre condicionantes ou busca a orientação depois de já ter decidido. O mesmo ocorre quando utiliza o órgão jurídico apenas para conferir aparência de legalidade ao ato. Também não há proteção automática diante de ilegalidade ostensiva ou de elementos que demonstrem atuação coordenada para viabilizar o resultado ilícito.

A análise deve considerar como o parecer foi produzido e qual papel desempenhou na decisão. Importa verificar se a consulta foi prévia, se os fatos foram apresentados integralmente e se a manifestação enfrentou a questão jurídica relevante com fundamentação plausível. Eventuais ressalvas e condicionantes precisam ser confrontadas com a conduta adotada. Cabe examinar, ainda, se existem elementos externos que indiquem uma decisão já tomada, independentemente da orientação jurídica.

Essas circunstâncias permitem avaliar a influência do parecer sobre a conduta do gestor. A classificação da manifestação como vinculante ou opinativa, isoladamente, não esclarece esse ponto.

A Lei nº 14.133/2021 ampliou o papel do assessoramento jurídico preventivo nas contratações públicas. O sistema exige controle prévio de legalidade. Sob essa perspectiva, a consulta jurídica reconhece a necessidade de apoio técnico em decisões administrativas complexas.

Seria incoerente exigir a consulta antes da decisão e, na apuração de responsabilidade, desconsiderar que o gestor seguiu uma orientação regularmente emitida. Reconstruir esse processo decisório permite examinar se houve erro ou vontade de alcançar um resultado ilícito. É nesse ponto que se situa o limite entre a responsabilidade administrativa e a responsabilidade por improbidade.

O parecer jurídico não torna lícito o ato ilegal. Para demonstrar dolo, contudo, a acusação precisa explicar por que, apesar da consulta prévia e da orientação recebida, os elementos do caso permitem concluir que o gestor atuou conscientemente para alcançar o resultado ilícito. A afirmação de que a decisão final era dele não supre essa demonstração.